第二章  北京民国政府

　　一、概述

　　北京民国政府的中央国家机关从组织成立到消亡共16年，可分为：1912 -1914年、1914 -1916年、1916 -1924年、1924 -1928年四个时期。分述如下：

　　（一）1912-1914年的中央国家机关

　　1912 -1914年是北京政府中央国家机关创立时期。

　　1912年2月12日清帝退位，2月13日袁世凯受清帝之命组织临时共和政府，2月15日袁被南京临时政府参议院举为中华民国临时大总统，3月10日在北京宣誓就职，正式建立北京中华民国临时政府，组织中央政权机构。当时中央政权机构是依据《临时约法》组织起来的。《临时约法》是1912年3月11日南京临时参议院通过的第一部资产阶级共和国性质的文件，目的是主要借助约法保卫革命果实，束缚袁世凯手脚，防止其恣意妄为。当时政体，实行责任内阁制，国家机构采取资本主义国家的行政、立法、司法“三权分立”的原则，由参议院、总统、国务院、法院行其统治权，构成整个国家机构体系，它对总统权力限制颇多。

　　1．中央立法机构：北京政府的立法机构先是临时参议院，次为参议院、众议院，后为政治会议。临时参议院于1912年1月28日成立于南京，是行使立法权的最高立法机构，也是资产阶级民主共和国的重要象征。同年4月29日迁京，继续行使权力，为北京临时参议院。北京临时参议院比南京时期在职权与组织方面更为完备。职权方面，北京政府按照《临时约法》组成，采用责任内阁制，国会权力极为广大，有立法、财政、任免、外交、顾问、受理请愿、建议、质问、查办、弹劾、大赦、选举等12种权力。组织方面，北京临时参议院的参议员由各省推派，代表的身份齐全。

　　临时参议院迁北京后，着手准备成立正式国会。1913年4月8日正式国会成立，为第一届国会，代替临时参议院作为全国立法机关、民意机关和制宪机关。国会由参议院、众议院两院组成。

　　国会成立不久，由两院共同组成“宪法起草委员会”，起草《中华民国宪法》。依据规定，宪法由两院共同议定，即由院开联合会的形式审议，故又称宪法会议。10月4日国会宪法会议迫于压力，通过了《大总统选举法》，10月6日国会选袁世凯为第一任正式大总统，10月10日袁正式就职，宣布中华民国正式政府成立。袁世凯是对资产阶级民主制度极端仇视舶人，被国会选为大总统后，就着手准备解散国会，11月4日先下令解散国民党，取消438名国民党党员的议员资格，使国会不足法定开会人数而陷于停顿。12月23日两院议长会衔发表停止议事通告。

　　国会停止活动后，袁世凯又先后成立“政治会议”及“参政院”作为御用机关。

　　2．临时大总统与总统府：临时大总统代表临时政府，总揽政务，与参议院、国务院、法院行使统治权。职权是：公布法律、统率全国陆海军、制定官制官规、任命文武职员、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、大赦特赦、减刑复权等权力。临时总统虽然权力很大很多，但受制于国会及国务院。大总统提出法律案、公布法律及发布命令时须有国务员的副署。总统行使任命国务员、外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约、宣布赦免等职权时，国会享有同意权及最高决定权。这样，临时大总统几乎不能独立行使其法定的权力。总统府为临时大总统的办事机构，府内设司、处掌理各项专门事务。

　　3．国务院：国务院是中央最高行政机构。成立于1912年4月20日。该院由国务员组成，国务员是国务总理与各部总长。

　　国务总理虽是国务员之一，但其地位和权力与一般国务员不完全相同。由临时大总统处于国家元首地位，内阁总理是实际的行政首长，是国务员的首领。其职权如下：

　　(l)国务总理保持行政的统一，对于各部总长的命令或处分，认为有碍行政统一时，得先中止之，然后再取决于国务会议。

　　(2)临时大总统公布法律或发布命令文书，主管有关的国务员才得以副署，但国务总理皆得副署。

　　(3)国务总理依其职权，得发院令，就地方长官的命令或措施，认为有违法或超权者，得对之撤销或停止，而国务员只能就其主管部门的相关工作行使此种权力。

　　(4)国务总理为国务会议当然的主席。

　　国务院设国务会议，进行国务活动。

　　各部置总次长各1人。总长为国务员，其职权是：①决定对各级及较下级官员的进退；②订定规则、提出报告及颁布一部分法令；③出席国会并有发言权。次长为简任职，辅助总长，整理部务，监督各职员；总长有事故时，次长列席国务会议、副署及颁布部令；代理总长职务。

　　各部的编制大体相似，每部设一总务厅，掌管机要、经费及该部相关的事件。又分设若干直辖机关。

　　4．法院：北京政府司法制度实行四级三审制。中央行使司法权的机关有普通法院和特别法院两种。

　　(1，普通法院：有大理院。

　　(2)特别法院：特别法院名目繁多，主要是军法会审机构。军法会审机构有高等军法会审处、高等军事裁判处等。法律上规定，军法会审重于其他审判机构，军法会审可审讯所有人员，可断一切案件。这是袁世凯实行军事独裁，对内加强镇压的一大体现。

　　中央除国会、总统府、国务院、法院等机关外，还设有其他一些机关，一是总统直辖机关，二是国务院直辖机关，三是行政各部直辖机关。

　　北京政府还保留了原清代延续下来的税务处和步军统领衙门等机关。

　　（二）1914-1916年的中央国家机关

　　1914 -1916年是北京政府中央国家机关变化较大的时期。

　　1914年5月1日北京政府公布《中华民国约法》，推翻了临时

　　约法的内阁制，实行变相的总统制，建立了专制独裁制度。约法规定的总统的权力，比一般总统制国家的总统制权力大。为适应这种专制独裁统治的体制，袁世凯对中央国家机关立即进行大规模的改组。

　　1．中央行政机关

　　(1)扩大总统职权：根据新约法规定，大总统是“国家元首，总揽统治权”，对外代表中华民国；大总统“对国民之全体负责”，不受任何机关牵涉，取消了立法机关对总统的弹劾权和国务员对大总统发布命令的副署权。大总统职权有：对立法院的集会、开会、停会、闭会及解散之权；公布法律权；命令权；制定法律权（一为提案权，一为复议权）；制定官制官规；财政权；任免文武职官权；军事权；外交权；宣战、媾和、缔结条约权；戒严权 ; 荣誉权；特赦权等。总之，中华民国约法规定大总统掌握行政、立法、司法、军事、财政等一切大权，是最大的独裁者，不受任何限制与约束，与封建皇帝的专制相比，相差无几。

　　(2)取消国务院，改组总统府：新约法公布后，袁世凯为了集中权力，废除了国务院，在总统府内增设两个重要机关，一是政事堂，二是陆海军统率办事处。凡一切军国大事皆由政事堂议决施行。统率办事处权力也十分广泛，除掌管军事，还可以会议外交、内务、财政、交通各部事项。

　　(3)各部官制变化：新约法公布后，由于行政以大总统为首长，各部官制变化很大，1914年7月10日大总统令公布修正外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部官制，各部名称未变，但改变了各部的隶属关系，缩小了各部的职权。

　　①各部总长地位降低：临时约法时代，各部总长为国务员，参与国家大事，新约法公布后，各部一律直隶大总统，成为大总统附属机关，各部总长的职权为：承大总统之命，管理本部事务，监督所属职员及各官署，对于各省巡按使及各地方最高行政长官之执行本部主管事务，有监察指示之责。关于主管事务对于各省巡按及各地方最高级行政长官的命令或处分认为违背法令，或逾越权限者，过去不须向总统请示即可令其撤销或修正，现在行政使此种职权，必须请示总统。总长职权大为减小。同时，原官制中部的职权为总长所有，现在均改为各部所有，等于分裂部与总长的职权，总长地位降低。

　　②部内机构变化：各部总长数目如旧，次长则内务、财政、陆军、交通4部改为2人，其他部依旧。部内仍设总务厅，取消过去局的设置，仅存各司。

　　(4)机构其他变化 : 根据新约法规定，为适应袁世凯的专制独裁统治，还改变了一批机关的隶属关系，扩充和新增一批机关。

　　①新增机关：1914年4月成立平政院、肃政厅；7月成立将军府；1915年7月设立陆军训练总监，10月成立文官惩戒委员会、司法官惩戒委员会、审计官惩戒委员会等。

　　②扩充和改隶的机关：1916年6月审计处扩大为审计院，由隶于国务院改为隶于大总统。1914年5月，蒙藏事务局扩大为蒙藏院，并由原隶属国务院改为直隶于大总统。1914年2月，法典编纂会由国务院改隶于司法部。

　　2．中央议政机关

　　袁世凯解散国会后，废除议会制度，不设国会，派员组成参政院、立法院代替国会。1914年5月经约法会议议决《参政院组织法》，该院职权是“应大总统之咨询，审议重要政务”。又依规定，在立法院未成立以前，由参政院代行其职权。立法院始终未成立，一直由参政院代之。这样，参政院既是总统的咨询机关又兼有议政立法之权。参政院由参政组成，参政几乎全是袁世凯的亲信或官僚，事事受命于袁世凯，实际上是袁世凯政府筹备帝制的御用机关。

　　新约法颁布后，袁世凯名为大总统，实际与皇帝一样。然而，他并不满足当专制独裁的总统，继续纵容部下进行复辟帝制的活动，以实现自己登上皇帝宝座。

　　为在中国实行君主政体大造舆论，早在1915年8月21日，杨度等人即成立了筹安会，积极进行筹备帝制的活动。在袁世凯积极复辟帝制中，参政院也极力为袁称帝立法，起了极坏作用。1915年9月参政院开会议决由“国民大会代表”决定变更国体，10月在帝制派的操纵下，又通过了“国民代表大会组织法”，以后各地陆续选出各区“国民代表”，由“国民代表”在各省市举行“国体投票”，经过"投票”，全国各区代表一致赞成君主立宪，决定推戴袁世凯为“中华帝国皇帝”，委托参政院为国民代表大会总代表，一连三次向袁上“推戴书”，推为皇帝。12月12日袁承认帝位，13日在中南海居仁堂受百官朝贺，随后又宣布1916年为洪宪元年，改国号为“中华帝国”，并准备洪宪元年元旦登极。此时的中央国家机关为适应筹备帝制需要，也有些变动。

　　(1)修正政事堂组织法，加强其奉旨行事的性质。原规定政事堂国务卿“承大总统之命，监督政事堂事务，大总统发布之命令，国务卿副署之”改为“大总统发布之命令，由政事堂奉行，政事堂钤印，国务卿副署”。自此之后，凡用大总统命令钤用大总统印者，均改为政事堂奉策令或申令，钤政事堂印。

　　(2)设立大典筹备处：1915年12月19日设立大典筹备处，任务是讨论君宪典章制度，做登极的准备工作。

　　(3)改变部分机构名称：1916年1月1日袁下令改总统府为新华宫；府内总指挥处改为“大内总指挥处”，总统府收文处改名为“奏事处”。

　　袁世凯承认帝位后，初拟次年元旦登极，不料蔡锷、唐继尧等于12月23日通电拥护共和，反对帝制，25日云南宣布独立，后贵州、广西也相继独立，反袁势力日涨，并组织护国军进军四川，用武力讨伐袁世凯复辟势力。在护国运动的沉重打击下，3月22日袁世凯下令“将上年12月12日承认帝位之案，即行撤销”。23日下令废除洪宪年号，恢复民国年号。但由于袁世凯仍赖在大总统位置不走 ， 独立省份不断增加，袁遂谋修改政制，缓和各方形势，于4月21日，恢复责任内阁制，复定国务卿和各部总长为国务员，由国务员组成政府；自动缩小总统职权。5月4日又宣布恢复国务院。

　　袁世凯企图通过改组政府，形式上恢复责任内阁制，但仍保留国务卿的称号，以此苟延残喘，欺骗全国人民，旨在从困境中摆脱出来。但未能遂愿，终在众叛亲离和全国人民唾骂声中于6月6日毙命。

　　(三)1916- 1924年的中央国家机关

　　1916 -1924年的中央国家机关是根据《临时约法》原则恢复、改组的时期。

　　袁世凯毙命后，北京政府在大总统出任的问题上曾发生过新旧约法之争，经过南北方的斗争，6月29日下令恢复《临时约法》，实行责任内阁制。这时的北京政府由袁世凯的集权，变为军阀的分权。各派军阀在各自帝国主义的支持下，为争夺和把持中央政权相互倾轧达12年之久。

　　1．皖系政府

　　1916年6月7日，副总统黎元洪继任大总统，段祺瑞出任国务总理。不久，直系首领冯国璋被补选为副总统。由于以段祺瑞为首的皖系军阀军事实力较其他军阀强，所以从1916年6月至1920年7月，掌握了中央政府的实权。

　　1916年6月29日段政府公布关于宪法未定前仍遵行《临时约法》和其他法令，申令撤销袁世凯关于复辟帝制的法令。此时期的中央国家机关也恢复到民元时期的设置，并采取以下措施：

　　(1)中央立法机关：6月29日撤销有关立法院、国民会议各法令，并裁撤立法院，8月1日恢复被袁世凯非法解散的第一届国会。国会的组织和职权与1913年的国会相同。9月，国会宪法会议亦继续开会。

　　(2)中央行政机构

　　①恢复官制：交通部、内务部、外交部、司法部恢复民元官制。各部内部组织设置上略有变，部的地位与总长的职权，亦恢复为元年的制度。

　　②撤销机关：1916年6月下令撤销陆海军大元帅统率办事处、肃政厅；1917年8月撤销全国陆军训练总监。

　　③新建机关：1917年3月由国务院组织“临时国际政务评议会”，作为研究对德和战问题的机构。9月设立侨工事务局。

　　1917年上半年，发生“府院之争”。封建余孽张勋乘机以“调人”身份带兵入京，7月1日复辟。段祺瑞出兵讨伐张勋，复辟失败，黎元洪通电下台，电推冯国璋继任大总统，8月1日冯国璋入京任职，段祺瑞再次组阁。此时，由于国内外情况的变化，中央国家机关也有变化，表现在：

　　①段祺瑞成立新国会。张勋复辟平息后，段上台由于参战案对旧国会极端仇视，不再召集旧国会，先是成立过渡性的御用立法机关“临时参议院”，然后成立“新国会”（即安福国会）。新国会与旧国会（第一届国会）组织形式大体相同，所不同的是：严格了选举者的资格，使选举者要有极高的学识、地位或财产资格的限制；废除了从前由各省省议会选出参议员的规定，现由地方民选；减少了两院议员名额。

　　②中央最高军事机关增多，加强军事独裁统治。袁世凯死后，中央最高军事机关只有陆军部、海军部、参谋本部、将军府等，段祺瑞政府为加强军事独裁统治，又增设参陆办公处（1917年11月）、督办参战事务处（1918年3月）和西北边防筹备处（1918年10月），并赋予这些机关很大权力，凌驾于各军事机关之上。

　　③为参加“欧战”，在府、院、部内增加一批办理参战事务的新机构。

　　④裁撤文官甄用委员会。北京政府在文官制度方面停止文官甄用制度，改行文官考试制度，于1918年5月裁撤了文官甄用委员会。

　　⑤中央司法机关增设了大理院分院，其他如旧。

　　1920年7月，直系军阀曹锟、吴佩孚联合奉系与皖系军阀展开一场“直皖战争”，结果，皖系大败，段祺瑞下台，北京政府大权由皖系军阀手中转到以直系为主的统治者手里。

　　2．直系政府

　　曹锟、吴佩孚的军阀从1920年7月到1924年10月掌握了中央的权力历时四年统治中，中央机关组织基本维持原来的体制格局。

　　(1)在中央立法机关方面，于1920年8月解散了“新国会”，恢复“旧国会”，1922年8月1日召集旧国会议员入京，继续开会。旧国会恢复后，先是1923年10月5日贿选曹锟为大总统，10月10日又匆忙公布了曹锟制定的《中华民国宪法》，但宪法公布未见实行，随着曹锟政府结束而成为废纸。

　　(2)外事机关增多。从1920年至1924年期间中国政府参加巴黎和会及太平洋会议，要求收回德国在山东的权益、修改税则、关税自主及废除领事裁判权等，为策划和解决这些问题，北京政府准备召开关税会议和法权会议，先后在外交部、内务部陆续成立一批临时性的外事机构。为办理中苏谈判事宜及解决具体问题，北京政府先后在外交部、内务部成立中俄会议的专门机构办理此事。

　　(3)曹锟政府以解决“财政艰窘”为名，在国务院内成立减政委员会，由各部长长、院、署参事等25人组成，进行大裁员，陆续裁并一些单位。

　　（四）1924-1928年的中央国家机关

　　1924年10月，发生第二次直奉大战，直系冯玉祥发动“北京政变”，推翻曹、吴统治，联合奉系军阀张作霖，改组政府，拥戴段祺瑞出山，成立“中华民国临时执政府”。临时执政府设临时执政1人，对内总揽军民政务，统率陆海军，对外代表中华民国。执政开始不设国务院，下设国务员“赞襄临时执政，处理国务”，国务员均由临时执政任命，并奉执政之命而掌理行政各部。执政召集国务员开国务会议，议决重要国务。段祺瑞将过去的国会、总统、总理大权合三而一，既是国家元首，又是行政首长，权力极大，虽设临时参政院做为咨询机关，不过粉饰门面，实际与封建独裁统治无异。但在当时的形势下，受北方军阀多方牵制，段祺瑞的权力始终无法充分利用，难有作为。五卅运动后，段祺瑞在各方面的指责下，增设国务院，任命国务总理，以国务总理为国务会议主席。临时执政府虽经改组，实际上国务总理或国务员均直属于执政，其大权仍操之于段祺瑞之手。1925年下半年，内战频繁，各派军阀分赃不均，段祺瑞不为奉方所欢迎，1926年4月遂引退去津，执政府无形瓦解。

　　1927年6月，张作霖为对抗南方革命军，垂死挣扎，在北京组织军政府，自任陆海军大元帅，实行军事独裁统治。军政府不设立法机关，也无任何形式的代议机关、民意机关或咨询机关，陆海军大元帅代表中华民国实行统治权，他不对任何机关负责，也不受任何机关监督。军政府下设国务院，以国务员充之，辅佐大元帅处理政务。国务员包括国务总理及各部总长，均由大元帅任命。大元帅的命令须经国务总理副署，但国务总理由大元帅指定，则副署不过是形式而已。张作霖握有一切大权，既是军事首领，又兼军民两政，是实行反动的军事专制独裁统治。

．  1928年5月，北伐军逼近京畿，张作霖于6月3日退出北京,军政府瓦解。至此，北洋军阀在中国的16年统治，宣告结束。

（韩文昌  撰）