1927-1949年国民党控制的中央政权，有以下一些特点：

　　　　1．国民党一党专政。根据1928年10月国民党中央常务委员会通过的《训政纲领》规定，这一时期中央政府的一切组织活动都在中国国民党的监督指导下进行，并对中国国民党中央执行委员会负责。为此，国民党中执会专门设立中央政治委员会（一度改称中央政治会议）作为训政时期的最高指导机关，这就是所谓“党治原则”。反映到国家机关的组织上，体现为国民政府及其所属各重要机关组织法的制定、修正与解释，由国民党中执会或中央政治委员会议决；国民政府主席、副主席、委员，五院院长与副院长，以及政务官等重要官员，由中执会或中央政治委员会选任或通过任命；国家重要政务，如法律、施政方针、内外政策、财政计划、经费预算等，均由中央政治委员会提出立法原则，或经过其议决通过后，交由国民政府公布执行。

　　　　， 1937年11月，中央政治委员会的职权暂行停止，由国防最高会议代行。1939年2月，国防最高会议改组为国防最高委员会，其组织大纲更明确规定；该会统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权，所有立法原则、施政方针、军政大计、财政计划、特任特派官吏及政务官之人选，均由该会讨论或议决。国防最高委员会

　　　　在组织系统上虽属国民党中央执行委员会，但国民政府五院、军委会及它们所属各部、会，都受其指挥，对行政机关的控制，比前更为直接。1940年l月，国防最高委员会更设立中央设计局和党政工作考核委员会，直接对全国政治、经济建设计划及其执行情况，进行设计、审核与考查。这样，在了解和研究这一时期的国家机关时，就不能不了解和研究这些机构。

　　　　1948年5月行宪政府建立以后，表面上政府不再对国民党中央负责，但由于国民党拥有强大的势力，各级政府的大权仍由国民党员掌握，国民党的决议通过从政党员提请政府采纳，重大事情，还要由党批准。总之，国民党仍保着对政府的控制。

　　　　2．权力中心随蒋介石的去就而转移。自1928年10月实行五院制以后，虽然国民政府的组织形式始终不变，但其间组织法却有多次修改，修改的关键是国民政府主席负实际政治责任还是行政院长负实际政治责任，而这些都与蒋介石的去就有关。

　　　　蒋介石于1930年11月以国民政府主席身份兼任行政院长以后，国民政府组织法进行了第一次修改，其要点是：(1)行政院会议改称国务会议，原国民政府的国务会议改为国民政府会议。(2)公布法律由国民政府主席署名，以立法院院长副署；发布命令由国民政府主席署名，主管院院长副署。经此修改，国家的政务不经国民政府委员会讨论而由行政院讨论，五院院长仅对主管的事项负责，也即除行政院外，其他4院院长对国家政务没有发言权。这次组织法的修改，实际上是加重国民政府主席的职权，提高行政院的地位，削弱其他4院的权力。

　　　　1931年6月，国民政府组织法进行了第二次修改，主要是：五院院长由国民政府主席提请国民政府依法任免，各部、会长官及立法、监察2院的委员，由主管院院长提出人选后，呈由国民政府主席提请国民政府依法任免；公布法律和发布命令，无须国民政府会议议决。这样，国民政府的合议制改为主席集权制，国民政府主席的权力，超过了总统制国家的总统。

　　　　蒋介石的集权措施，引起国民党内其他派系的不满，因而有1931年5月汪精卫、孙科等人于广东另立国民政府与南京相对抗之举。10月，宁粤双方在上海举行谈判。其结果是：蒋介石免去政府内的本兼各职，并按粤方提出的条件，于四届一中全会上修改了国民政府组织法，规定国民政府主席为不负实际政治责任的国家元首，并不得兼任其他公职，现役军人不宜当选；五院独立行使各种治权，并各自对国民党中央执行委员会负责，各院院长由中执会选任。由于国民政府主席不负实际政治责任，行政院长便独揽行政大权。蒋介石也继1932年3月任军事委员会委员长之后，于1935年12月取代汪精卫而担任行政院长至1945年6月（中间1938年1月至1939年l1月由孔祥熙担任）。

　　　　1943年7月，林森病死，蒋介石继任国民政府主席。于是，国民政府组织法再度修改，国民政府主席的职权恢复至1931年12月以前状态。此后，国民政府主席一直由蒋介石担任，其职权更是有加无已，直至他卸去总统职务后，仍然拥有至高无上的权力。

　　　　3．军事机构在政府机关中占有特殊的地位，军权始终控制在蒋介石手中。国民政府从成立到结束，长期处在战争的环境中，这使得军事机关在国民政府中占有特殊地位。1925年广州国民政府成立时，即有军事委员会之设。1926年6月，为准备北伐，任命蒋介石为国民革命军总司令，并公布总司令部组织大纲，赋予该部以重大权力，规定北伐总动员令下后，国民政府所属军民财政各机关，均受总司令指挥，国民革命军总司令得兼任军委会主席。1927年3月，武汉国民政府虽对蒋介石的军权加以限制，但此时蒋介石已有恃无恐。

　　　　1928年10月，取消军事委员会和国民革命军总司令部以后，蒋介石仍以国民政府主席兼陆海空军总司令的身份，指挥参谋本部、军事训练总监部、军事参议院和行政院的军政、海军两部。1931年底蒋介石下台，一时失去军政大权，但很快又在1932年3月恢复军事委员会以后，担任该会的委员长。此后，蒋介石一直牢牢抓

　　　　住这一职位不放，并借口抗日战争需要，使军委会权力不断加重，军事机构不断扩大，至1945年6月，军委会直辖各部、会、院、厅、处、室、局有31个，它们所属机构有5813个，如果连同中央派出机关、地方机关和高级司令部，则共有6151个，官兵97.5万人（不包括作战部队）。这样，国民政府于五院之外，又形成一个与五院并列的军事委员会。

　　　　军事机构不仅组织庞大，而且权力极广。早在抗日战争以前，各种剿匪总司令部和委员长行营，对其辖区内的党政事务就拥有监督指导之权。抗日战争爆发后，国民党中常会又于1937年8月第51次会议上授权军委会委员长对于党政军进行统一指导：凡属中央党政各机关适应战时之各种特别设施，令行各省市地方党政机关办理者，概行先送军事委员会委员长核定施行。这一规定虽在1939年2月国防最高委员会成立以后予以撤销，但借口军事需要，军事机关仍长期控制民众组训与宣传（军委会政治部）、新闻检查（战时新闻检查局）、交通运输（战时运输统制局、战时运输管理局和交通巡察处）。由于蒋介石集党政军大权于一身，因此作为蒋介石贴身办事机构的军委会委员长侍从室，便成为有关党政军备项方针政策的发源地，其第三处还掌握着全国党政军部门的人事动态。

　　　　抗日战争胜利以后，军事机构合并改组为国防部，以国防部长掌军政，参谋总长掌军令，但无论军政、军令，均须秉承国民政府主席（总统）蒋介石之命行事，军事实权仍在蒋介石手中。

　　　　4．政府机构的设置和职能，由骈枝趋于集中统一。1928年10月实行五院制以后，经济建设和军事机关的设置骈枝，事权分散，系统不明。如经济建设方面，虽已有行政院实业部主管农林渔牧、工商矿业，交通部、铁道部掌理水陆交通，内政部掌理部分水利事业，却又于国民政府成立建设委员会和全国经济委员会掌理全国水利、电气、矿业、公路、农业、卫生的建设事项，1937年军委会又设第三部、第四部主管国防工业和国防经济，设农产、工矿、贸易3

　　　　个调整委员会管理生产调节，设资源委员会主管国防资源的开发利用。军事方面，国民政府原有直辖之参谋本部、训练总监部、军事参议院，行政院有军政部与海军部；但1932年军委会恢复以后，不断增设机构，至1937年秋已拥有十几个部、会、厅、室，其中不少机构职能与原有军事机关重复。

　　　　机构的重复设置，虽能满足部分官僚政客争权、分权的需要，但却导致职权分散，系统不一，不仅糜费公帑，而且遇事互相掣肘，指挥运用不畅，行政效率降低。于是，1938年初，军政机构进行了一次大调整：将建设委员会全部，全国经济委员会及内政部主管的水利部分，军委会第三部、第四部和工矿、农产两个调整委员会，资源委员会及财政部的粮食运销局与行政院实业部合并，改组为行政院经济部；将全国经济委员会主管的公路建设、铁道部和军委会水陆运输联合办事处并入交通部；军委会贸易调整委员会划归财政部；国民政府直隶的参谋本部与军委会第一部合并为军令部，训练总监部改组为军委会军训部，军事参议院也改隶于军委会；行政院所属海军部撤销，于军委会设立海军总司令部，军政部兼由军委会管领（仍属行政院序列）。这是自1928年10月实行五院制后，国民政府组织机构的另一次大变动。经过这次大变动后，虽然不时仍有机构增减裁并和改变隶属关系，但基本上都能做到职能集中，指挥统一，职权分工明确。

　　　　5．出现了一批垄断国家经济命脉的专业部门。国民政府统治时期，中央国家机关中除设有工商、农矿、水利、交通等行政管理部门外，还设立了一些垄断国家经济命脉的机构。在抗日战争以前，先后成立建设委员会和全国经济委员会，它们不权掌理全国经济建设及发展计划的设计、审定与监督指导，而且直接兴办了一批电力厂、煤矿和水利、公路建设工程。抗日战争爆发以后，又设立资源委员会兴办大批厂矿，垄断全国电力、钢铁、有色金属、化工和石油等工业；设立各种贸易公司和专卖机构，垄断桐油、生丝、猪鬃、矿砂的进出口贸易和火柴、烟、糖、酒的专卖；设立农本局、花纱布管

　　　　制局等机构统制棉花、纱布的供给与生产。这样，加上中中交农四银行的国家金融资本，国民政府就凭藉国家权力，垄断了全国的主要经济命脉。

　　　　6．主计和人事工作“超然独立”。所谓主计和人事工作“超然独立”’是指各级机关主计、人事机构的设置、业务管理和人员的任免，从中央到地方，自成独立系统。当然，主计、人事人员也要受所在机关首长的指挥、监督。

　　　　1931年4月，国民政府设立主计处，主管全国会计、统计事宜。各级机关办理岁计、会计、统计的机构，均由主计处分别缓急，次第设置。各机关办理会计、统计的人员，根据所在机关的组织情况和事务繁简程度，分别称为会计长、统计长、会计处长、统计处长（其办事机构均称会计处或统计处），会计主任、统计主任、会计员、统计员（其办事机构均称会计室或统计室）。上述人员均由主计处依法任命。各机关会计、统计业务，分别由会计、统计人员办理，但统计业务简单者，由会计人员兼办。各机关主办岁计、会计、统计的人员’应直接对上级机关主办会计、统计人员负责，并依法受所在机关主官的指挥。会计、统计人员的编制、员额及办事细则，由主计处制定并纳入所在机关组织法，经费也列入所在机关预算。

　　　　1931年4月主计处成立后，主计独立的制度先在部分中央机关试办，1935年由国民政府通令中央各机关普遍实行，1944年起

　　　　在全国各机关推行。

　　　　人事机构独立的制度实行较晚。1940年12月始公布《各机关人事管理暂行办法》，以后又陆续公布有关条例、规则，并规定自1942年9月起，在中央机关逐步实行，1943年7月起地方机关开始实行。这些条例、办法的要点是：

　　　　(1)党政军应有专门机构，统一管理各级机关的人事机构及其工作人员。这些专门机构，属于党务部门者为国民党中央秘书处，属于行政部门者为考试院铨叙部，属于军事部门者为军委会铨叙厅。

　　　　(2)各机关的人事机构与人事管理人员，除受铨叙机关指挥监督外，仍应遵守各机关的处务规程与其他通则，并秉承该机关主管长官之命，依法办理其业务。

　　　　(3)人事主管人员的任免由中央主管人事的部门依法办理，佐理人员的任免，由各该主管人员提请中央主管人事机关依法办理。

　　　　(4)五院及其直属各部、会、署，各省政府及院辖市政府设置人事处或人事室；国民政府各处、局，各部、会附属机关，各省政府所属厅、处、局及各县、市政府设置人事室或人事管理员。人事处设处长，室设主任。

　　　　(5)各人事机构员额纳入所在机关组织法内。人事机构的设置及其员额，由各该机关按其事务的繁简、编制的大小与附属机关的多寡酌量拟订，送由铨叙部门审核，必要时得由铨叙部门拟定。

　　　　(6)人事机构的职掌是：本机关有关人事规章的拟订；职员送请铨叙案件的查催拟议；考勤的记录及训练、考绩、考成的筹办；抚恤的签拟及福利的规划；任免、迁调、奖惩及其他人事的登记；俸级的签拟；需用人员依法考试的建议；本机关人事管理的建议及改进；所属机关有关人事案件的核办；人事调查统计资料的搜集；铨叙机关交办的事项。

　　　　三、国民政府官制

　　　　南京国民政府时期，文官按其政治责任，分为政务官和事务官二类。凡经国民党中央政治委员会（中央政治会议或国防最高委员会）议决任免的官吏称政务官，如国民政府委员，行政、立法、司法、考试、监察五院院长、副院长；中央各部部长、政务次长，各委员会委员长；各省政府主席及厅长；特别市市长；驻外大使、公使、特使等。不经中央政治委员会议决通过而由国民政府直接任命者为事务官，如中央各部的常务次长、署长、司长、局长、处长、科长、科员等。

　　　　文官按其地位高低，又可分为选任、特任、简任、荐任、委任5等。选任官是由国民党中央执行委员会选出者，如国民政府主席、

　　　　委员，五院院长、副院长。但1947年4月国民政府改组以后，国民政府主席、副主席由国民党中央执行委员会选任，国民政府委员由国民政府主席就国民党内外人士选任；五院院长由国民政府主席于国民政府委员中选任。特任、简任、荐任、委任官是由上级机关任命的，其中属政务官者，还须经国民党中央政治委员会通过。这四等官吏又各分为若干级。特任官只有1级，简任官分8级，荐任官分12级，委任官分16级。各级职务均有相应的官等与官俸。

　　　　除上述各级官员外，还有所谓“聘用”和“派用”人员。“聘派”人员一般充当行政机关内无法定官等的职务，如咨议、专门委员或专

　　　　员，或不宜用行政机关官等职务的文化事业、卫生机关的各级职务。“聘用”人员限于充任相当于简任或荐任的职务，简称“简聘”“荐聘”。派用人员限于充任临时机关的职务，或属于临时性质和有期限的职务，分为相当于简任、荐任、委任3等，简称“简派”、“荐派”和“委派”。由于聘派职务任用条件较宽，因此成为行政机关负责人安插和提拔亲信的捷径。

　　　　1948年5月“行宪”以后：总统、副总统由国民大会选出，立法委员由各省市、蒙藏地方、侨居国外和职业团体选出，监察委员由各省市议会、蒙藏地方议会及华侨团体选出。行政院院长由总统提出经立法院同意后任命，行政院副院长、各都会首长及不管部会的政务委员由行政院长提请总统任命。立法、监察2院院长、副院长分别由立法委员、监察委员互选产生。司法院院长、副院长及大法官，考试院院长、副院长、考试委员由总统提名，经监察院同意任命。其余各级官吏任免的程序，无大变化。

　　　　部以下行政各署、司、厅、局、处、科、室、股各级机构，均设主官1人，一般称“长”，如署长、司长、处长、科长；室称“主任”，如秘书室“主任”。但参事厅的主官有时称“主任参事”或“首席参事”，秘书室主官称“主任秘书”。会计、统计机构主官如前所述。．各级机构的副职主官一般设1-3人。科长以下的办事人员，依次为主任科员、科员、书记官、办事员、书记、录事。

　　? 陆海空军官制分3等9级。军官分将、校、尉3等，每等各分上、中、少3级。其中上将又分特级上将、一级上将和二级上将3阶，特级上将只蒋介石1人。陆海空军的军需、军医（含兽医、司药）、测量人员，海军的造械、造舰、航务、电信人员，空军的机械人员，称为军佐。军佐分监、正、佐3等，每等各分若干级。监相当于中将、少将，一、二、三等正相当于上、中、少校，一、二、三等佐相当于上、中、少尉。军用文官分简任3阶（同中将、同少将、同上校），荐任2阶（同中校、同少校），委任3阶（同上尉、同中尉、同少尉）。上将的军职由国民政府特任，中将至上校的军职由国民政府任命，中、少校的军职由军委会荐请行政院转请国民政府任命，尉官军职由军委会委任。

　　国民政府时期的中央机关，组织庞大，变动频繁，因此先后设置的中央机关数量众多。由于条件的限制，本章仅介绍自1925年广州国民政府成立起至1949年底中央的主要行政机关。中央银行因其是国家银行，负有银行行政的责任，所以作了介绍；国防最高委员会、中央设计局和党政工作考核委员会，虽属党务系统，但它们直接参予政务活动，故也作介绍。有的中央机关因存在时间短，又缺少必要的起码材料，只得付之阙如。各机关主要介绍其成立时间、职能、组织机构及其演变情况，员额编制除机关一级正副主官外，均从略。机关终止时间，在1949年10月1日中华人民共和国成立以前结束者，按其实际结束时间介绍；如果1949年10月1日以后仍在大陆部分地区继续活动者，一般不介绍。

　　（李祚明 撰）