（一）国务院

　　国务院于1912年4月21日正式成立。依据《中华民国临时约法》和《国务院官制》的规定，民国政府实行责任内阁制，以国务院和各部作为行政中枢。国务院由国务员（国务总理及各部总长）组成。国务员“辅佐临时大总统，负其责任”，并副署临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令。国务员由临时大总统任命，并须得参议院同意。国务员受参议院弹劾后，临时大总统应免其职，但得交参议院复议一次。

　　国务院以“国务总理为国务员首领，保持行政之统一”。国务总理对各部总长的命令或处分认为有碍行政统一时，得中止之，再取决于国务会议；也可依其职权得发院令，对地方长官得发训令及指令。

　　此外，依据1913年10月14日公布的《大总统选举法》规定，大总统、副总统同时缺位时；或者大总统任期结束，新大总统尚未选出；或选出尚未就职，副总统不能代理时，均由国务院摄行其职务。国务院于1923年6月13日至翌年1月12日，1924年10月31日至11月25日，1926年5月13日至翌年6月18日，三次分别摄行了大总统职务。

　　在北京政府统治17年时期，由于军阀混战频繁，政局不断变化，人事频繁变动，国务总理共换了32届。

　　北京政府一切国务活动须经国务会议。国务会议又称国务院会议。由国务总理及各部总长组成，国务总理为该会议议长。国务会议讨论议决事项为：法令及教令；预、决算；预算外的支出；军队的编制；条约；宣战、媾和；简任官的进退；各部权限的争议；依法令须经国务会议事项；参议院咨送的人民请愿；国务总理或各部总长认为应经国务会议事项。该会议的准备、记录等由国务院秘书厅具体办理。

　　1914年5月1日，公布了《中华民国约法》，将政府责任内阁制改为总统制，同时废止国务院。于大总统府内设政事堂（亦称政事堂公所），将国务总理改称国务卿，使政事堂实际成为总统府内的办事机构（政事堂组织机构另加介绍），中央各部直隶于大总统。

　　1916年4月21日，公布了《政府组织令》，宣布恢复政府责任内阁制。政府以国务员组织，国务卿及各部总长均为国务员。国务员辅弼大总统，负其责任。国务卿受大总统的委任，总理国务。国务由国务会议议决，国务会议由国务员组成，国务卿为议长。该会议议决事项同民国元年国务院国务会议议决事项相同。 

　　同年5月8日，大总统申令将政事堂改称国务院。6月29日，宣布恢复《中华民国临时约法》，各部亦相继恢复民国元年官制。同时，取消国务卿，恢复并任命了国务总理。国务院的权限大为增加：

　　1.申令、告令、策令等属大总统职权，应由国务院办发；2.法律、预算案、制定教令案、缔结条约案、宣告戒严、陆海军编制、大赦等属大总统职权，应由国务院及该管部具案提交国务会议议决施行；3。选派大使、公使、任免京内外特任各官等属大总统职权，须由国务院及该管部署商定请示办理；4．特赦、复权、减刑及赏勋、抚恤等属大总统职权，须经国务院及该管部署核议施行。国务总理的职权为：1．选定国务员内阁阁员；2．主持施政大计及统一行政步骤，有时可交国务会议议决施行。各部依法令执行各部该管事项。

　　1924年11月24日，公布了《中华民国临时政府制》，宣布国家行政由临时执政管理。临时执政以国家元首的身份兼行政首长，不设国务院或其替代机关，行政各部亦直隶于临时执政。

　　1925年12月26日，修正公布了《中华民国临时政府制》，复设国务院，并任命了国务总理。国务院所属均予以恢复，行政各部重归国务院。

　　1927年6月18日，公布了《军政府组织令》，宣布政府仍为责任内阁制。国务院由国务员组成，辅佐大元帅政务。7月12日公布的《国务院官制》规定，国务仍由国务会议议决，该会议由国务员组成，国务总理为主席。国务会议的准备、记录等仍由国务院秘书厅具体办理。

　　国务院由内部机构、直属机关和所属各部组成。具体情况如下：

　　1．内部机构

　　国务院的内部机构最早为承宣厅，后改称秘书厅。1912年7月19日公布了《国务院秘书厅官制》，规定该厅设秘书长1人，秘书长有事故时，得由首席秘书代替；秘书、佥事、主事各6人，分任宣达法令、撰拟及保管机要文书，典守印信，撰拟文书，编纂国务会议记录，保管文书和图籍，翻译文电，核对文稿，收发文书，经管会计，整理庶务。

　　秘书厅下设3课，各课设秘书、佥事、主事各2人，分掌事务。第一课职掌机要、文书、编纂记录；第二课职掌中央及地方各官署文件及统计事务；第三课职掌会计、庶务、交际事务。每课下设第1-3股。该厅还设有编档处。

　　1913年12月和翌年1月，国务院秘书厅内部机构有所变动。

　　该厅仍设秘书长1人，取消首席秘书；秘书仍为6人；佥事、主事分别增加到12和24人。厅下设8课，职掌如下：

　　总务课：职掌机要文书，安排及记录国务会议，典守印信，公布法令，长官临时委任的及不属他科事务。

　　内政课（附司法、教育、农商、交通）：职掌内政、司法、教育、农商及交通事项。

　　外交课：职掌外交事项。

　　财政课：职掌财政事项。

　　边务课；职掌边务事项。

　　军政课：职掌军政事项。

　　编纂课：职掌编纂统计年鉴；厘定统计表式；不属各部的统计编制；编校政要；管理图书。

　　庶务课（附会计处）；职掌官产、官物、购置及工程事项；接待枣项；编制预、决算及概算；出入簿记该院所管经费；该院官俸、薪津及工程事项。

　　1914年5月，国务院被政事掌所替代，秘书厅亦随之撤销。

　　1916年5月，大总统申令恢复国务院，同时公布了《修正政府直属官制》和《国务院秘书厅官制》，国务院内部机构仍为秘书厅。厅下仍设秘书长1人，秘书6人，佥事20人，主事若干，分任职掌同前。

　　1923年，国务院增设参议厅，设参议8-11人。秘书厅下设5科和收发、办理会议、电务、缮校、编译5处，各科、处各设主任1人，佥事、主事若干，分掌各科、处事务。还增设有院部处事务委员会，由国务院秘书长兼任该委员会委员长。

　　1924年11月，政府行政由临时执政府掌管，国务院被取消，其秘书厅同时取消。

　　1925年12月，复设国务院，其秘书厅亦同时恢复。1926年3月26日公布了《国务院秘书厅办事细则》，规定该厅仍设秘书长1人，下设5科。其职掌如下：

　　第一科：职掌发布命令和公报1人事管理；典守印信。

　　第二科：职掌撰拟文书。

　　第三科：职掌编辑、谒见、档案。

　　第四科：职掌庶务。

　　第五科；职掌会计。

　　该厅还设有会议、电务两处。各科、处均设主任1人，秘书、佥事、主事若干，分掌各科、处事务。

　　1927年7月10日，公布了《国务院秘书厅编制案》。该厅设秘书长1人、秘书10人、佥事24人、主事72人，分掌宣达法令，国务会议，撰拟及保管文书，编纂及记录文卷。下设4科4处办理该厅事务。其具体职掌如下：

　　第一科：职掌颁布法令；典守印信；人员进退及登记、缮校文件。

　　第二科：职掌撰拟命令及各项文电；编辑档案。

　　第三科：职掌保管及购置各项物品；交际及宴会；管理差役及一切庶务事项。

　　第四科：职掌出纳；保管款项；编造预、决算及概算。

　　会计处：职掌准备、记录国务会议议案；编档、保存国务会议议案。

　　编译处：职掌检译中外政闻报章，编译文书，接待中外新闻记者，保管图书。

　　电务处：职掌收发电报及摘由列号，编制及保管密码电本。

　　收发处：职掌收发文件。

　　2．直属机构

　　国务院的直属机构有：

　　(1)法制局。

　　(2)铨叙局。

　　(3)印铸局。

　　(4)临时稽勋局：1914年1月裁撤。

　　(5)蒙藏事务局：1914年5月改称蒙藏院，直属总统府。

　　(6)审计处：1914年6月改为审计院，划归总统府。

　　(7)法典编纂会：1914年2月改设法律编查会，划归司法部。

　　(8)全国水利局：1913年12月设立。

　　(9)临时国际政务评议会：1917年3月设立，8月改称战时国际事务委员会。

　　(10)天津办事处：1917年7月张勋在京复辟，国务院在天津设立。

　　(11)国防委员会：1917年8月设立。

　　(12)侨工事务局；1917年9月设立，1922年1月改设侨务局。

　　(13)战后经济调查会：1918年1月设立。

　　(14)币制局：1918年8月设立，1923年12月裁撤。

　　(15)国史编纂处：1919年8月由教育部改隶国务院，1927年9月改称国史馆。

　　(16)经济调查局：1920年2月设立。

　　(17)修订礼制处：1920年4月设立，1927年9月改设礼制馆。

　　(18)法权讨论委员会：1920年11月设立。

　　(19)筹办统一善后会议事务处：1920年11月设立。

　　(20)航空署：1921年1月设立。

　　(21)减政委员会：1921年4月设立。

　　(22)全国财政讨论委员会：1922年6月设立。

　　(23)政治讨论委员会：1922年10月设立。

　　(24)全国烟酒事务署：1922年10月设立。

　　(25)管理敌国人民财产事务局：1919年1月设立，同年9月改称管理特种财产事务局。

　　(26)宪政实施筹备处；1924年2月设立。

　　(27)欠薪清理处：1924年4月设立。

　　(28)清室善后委员会：1924年11月设立。

　　(29)中央观象台：1927年10月由教育部改隶国务院。

　　3．各部

　　国务院成立之初，各部为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等10部。

　　1913年12月22日公布了《修正各部官制通则》，将农林、工商两部合并而成农商部。

　　1914年5月，所属各部直隶于大总统。

　　1916年6月，所属各部陆续恢复民国元年官制，复归国务院。

　　1924年11月，所属各部直隶于临时执政府，1925年12月，重归国务院。

　　1927年7r月12日公布了《国务院官制》，所属各部为外交、军事、内务、财政、司法、教育、实业、农工、交通等9部。

　　1928年6月，国务院结束。

　　（喻春生 撰）